外层空间中可开发的资源非常丰富。各种天体上可能蕴藏着不同种类的资源，其中，月球和一些小行星的资源可能是相对容易被利用的。而人类探测与研究程度最高的天体是月球，其对人类研究和利用外层空间资源非常重要。月球上的两种资源可能对人类有重大利用价值：一是在月球上可以接收到丰富的太阳能；二是月球矿藏丰富，尤其是核聚变燃料氦－3。冷战时期，美苏两国围绕探测月球展开激烈竞争，对月球进行了系统地研究并登月。随着人类对外层空间探索能力的提高，对月球等天体资源的开发引起世界各国越来越多的关注。与深海海底资源问题相类似，1979年联合国通过的《月球协定》①全称为《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies），本文简称《月球协定》。中提出月球及其自然资源是“人类共同继承财产”。该条约是联合国通过的五个有关外层空间国际条约中与资源开发问题关系最紧密、表述最直接的一个国际条约。美国政府虽然参与了该条约的制定，但最终拒绝签署和批准该条约。①“Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space as at 1 January 2019，” UNOOSA，p.9，http：／／／res／oosadoc／data／documents／2019／aac＿105c＿crp／aac＿105c＿crp＿3＿0＿html／AC105＿C2＿2019＿，访问时间：2020年8月26日。因而，观察美国政府在《月球协定》出台过程中与国内外力量的互动，以及近年来美国对外空资源开发的新动向，有助于更好地理解和评估外空资源开发这一不可忽视的议题。美国在2015年推出有关外层空间开发的国内立法，引发了研究者的兴趣和相关有针对性的研究。②廖敏文：“外空资源法律地位的确定问题研究”，《国际法研究》，2018年第2期，第40－66页；陈翔：“威望动机与大国太空博弈”，《太平洋学报》，2018年第2期，第14－24页；王国语、陶阳子：“美国《2015外空资源探索与利用法》的分析及应对建议”，《中国航天》，2015年第12期，第21－25页等。但本文则试图回溯美国这方面政策的长期演变过程，观察美国的决策者、官僚机构、利益集团的互动，从而回答美国政府是如何渐进地推出开发外层空间资源的政策，以及如何在此问题上平衡国内和国际压力等问题。

一、美国参与《月球协定》制定的国内外背景

自人类逐渐展开外层空间探索活动后，国际社会已意识到通过制定空间法规范外层空间探索活动的必要性。联合国大会于1963年通过了《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》等重要决议，③“各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言”，联合国官 网，https：／／documents－dds－／doc／RESOLUTION／GEN／NR0／185／24／IMG／NR0.pdf？OpenElement，访问时间：2020年8月26日；尹玉海、余佳颖：“外层空间软法规制之发展及其价值判断”，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2019年第1期，第108页。为1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（下文简称《外层空间条约》）的形成奠定了重要基础。到1966年，以美苏两国为首的一些国家都已在外层空间的探索中取得不少成果。1966年5月7日，美国政府提出了美国对外层空间活动的一些基本原则。为了早日使外层空间活动有法可依，各国在1967年以较短的时间达成了《外层空间条约》，对一些外空活动总体原则进行了规定，其成为对外层空间活动进行法律规范的首个条约。美国国会于1967年批准了《外层空间条约》。④Foreign Relations of the United Sates，1964－1968，Vol.XI，pp.430－431.

由于《外层空间条约》第二条规定，“外层空间，包括月球和其他天体在内，不得由国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以其他任何的方法，据为己有”。⑤Outer Space Treaty，Article II。国际社会对于这条规定的解释出现了分歧，关键在于《外层空间条约》是否允许私人对外空资源提出私人财产权？⑥实践中出现过美国人丹尼斯·霍普（Dennis Hope）声称对八大行星的所有权、美国人格里高利·内米兹（Gregory Nemitz）宣布对爱神星拥有所有权等案例。参见凌岩：“试论对月球和其他天体的所有权”，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2006年第2期，第36－40页等。美国政府在参与该条约起草时就已考虑到以后私人参与开发外层空间的问题，与苏联发生分歧。苏联希望外空活动只能由国家机构从事，而美国则援引其国内1962年通过的《卫星通信法》，支持私人公司从事外空活动，并认为《外层空间条约》并未明确禁止私人在外层空间主张财产权。⑦Glenn and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.77－82.《外层空间条约》第六条规定，“各缔约国对其在外层空间所从事的活动，要承担国际责任，并应负责保证本国活动的实施，符合本条约的规定。非政府团体在外层空间（包括月球和其他天体）的活动，应由有关的缔约国批准，并连续加以监督”。⑧Outer Space Treaty，Article VI.这其实对于个人或私有企业进行外空活动留有余地。此外，在条约起草阶段，国际空间法学会还曾建议在条约第二条中明确写入禁止“私人占有”，但美国代表提出的提案不包括这一点。最终形成的条约文本没有将禁止“私人占有”的字眼写入。《外层空间条约》第一条有关利用的条款也允许各国（政府或非政府组织）利用外层空间。